{"id":667,"date":"2025-11-12T22:26:32","date_gmt":"2025-11-13T00:26:32","guid":{"rendered":"https:\/\/sites.usp.br\/tributario\/?page_id=667"},"modified":"2025-11-15T18:46:53","modified_gmt":"2025-11-15T20:46:53","slug":"ibs-cbs-compras-governamentais","status":"publish","type":"page","link":"https:\/\/sites.usp.br\/tributario\/ibs-cbs-compras-governamentais\/","title":{"rendered":"O regime de compras governamentais vale a pena ou seria melhor ter ido ver o filme do Pel\u00e9?"},"content":{"rendered":"

Artigo escrito pelo Professor Mestre Diego de Souza Araujo<\/em><\/p>\n

15 de Novembro de 2025<\/em><\/p>\n

A Lei Complementar n\u00ba 214, de 2025, que regulamenta a Emenda Constitucional n\u00ba 132, de 2023, instituiu o chamado regime de compras governamentais, aplic\u00e1vel \u00e0s aquisi\u00e7\u00f5es realizadas pela administra\u00e7\u00e3o p\u00fablica direta, autarquias e funda\u00e7\u00f5es p\u00fablicas. O art. 473 da LC 214 determina que, nessas opera\u00e7\u00f5es, as al\u00edquotas do IBS e da CBS devidas aos demais entes federativos sejam reduzidas a zero, enquanto a al\u00edquota do ente comprador \u00e9 majorada at\u00e9 atingir a al\u00edquota de refer\u00eancia.<\/p>\n

O objetivo \u00e9 assegurar neutralidade federativa, evitando que um ente, ao adquirir bens ou servi\u00e7os, transfira receitas tribut\u00e1rias a outros entes da Federa\u00e7\u00e3o. Assim, nas compras da Uni\u00e3o, zeram-se o IBS estadual e o IBS municipal, concentrando-se a incid\u00eancia na CBS; nas compras estaduais, zera-se a CBS e o IBS municipal; e nas compras municipais, zera-se a CBS e o IBS estadual.<\/p>\n

A op\u00e7\u00e3o legislativa foi desenhada para evitar a isen\u00e7\u00e3o das compras p\u00fablicas, o que reduziria o montante global de arrecada\u00e7\u00e3o, uma vez que hoje, as aquisi\u00e7\u00f5es p\u00fablicas s\u00e3o tributadas de acordo com sua natureza, pelo ISS, ICMS, PIS e COFINS.<\/p>\n

Essa redu\u00e7\u00e3o impactaria o c\u00e1lculo da al\u00edquota de refer\u00eancia prevista no art. 367 da LC 214, uma vez que ela busca manter os mesmos n\u00edveis de arrecada\u00e7\u00e3o do sistema anterior, mantendo a neutralidade da Reforma Tribut\u00e1ria tamb\u00e9m para os Entes Federativos.<\/p>\n

Essa queda de arrecada\u00e7\u00e3o obrigaria o aumento da al\u00edquota de refer\u00eancia global para recompor a arrecada\u00e7\u00e3o. A solu\u00e7\u00e3o encontrada foi manter o registro cont\u00e1bil da arrecada\u00e7\u00e3o, assim os recursos para os pagamentos dos tributos nas compras governamentais comp\u00f5em a despesa desses entes, por\u00e9m retornam a eles como tributo, sem um efeito financeiro aparente.<\/p>\n

Na pr\u00e1tica, o sistema preserva a neutralidade federativa, mas cria distor\u00e7\u00f5es quando aplicado a entes ou institui\u00e7\u00f5es com autonomia financeira. Se o objetivo fosse apenas evitar a eleva\u00e7\u00e3o da al\u00edquota de refer\u00eancia, seria mais simples \u2014 e tecnicamente mais coerente \u2014 excluir da base de c\u00e1lculo da al\u00edquota de refer\u00eancia as receitas decorrentes de compras p\u00fablicas, uma vez que a arrecada\u00e7\u00e3o prevista no modelo trazido \u00e9 meramente escritur\u00e1ria, pois o recurso sai como despesa referente ao pagamento do tributo na aquisi\u00e7\u00e3o e retorna como receia tribut\u00e1ria.<\/p>\n

Por\u00e9m, a op\u00e7\u00e3o pela manuten\u00e7\u00e3o da tributa\u00e7\u00e3o integral traz efeitos secund\u00e1rios complexos, como a distor\u00e7\u00e3o na execu\u00e7\u00e3o or\u00e7ament\u00e1ria e o retorno cont\u00e1bil de parte dos recursos destinados a entes aut\u00f4nomos, como veremos nas universidades, conselhos profissionais e na OAB.<\/p>\n

Tomemos o exemplo da Universidade de S\u00e3o Paulo (USP), que, com base na Constitui\u00e7\u00e3o do Estado e na legisla\u00e7\u00e3o or\u00e7ament\u00e1ria paulista, recebe percentual da arrecada\u00e7\u00e3o do ICMS. O Estado transfere recursos \u00e0 universidade, que os aplica em suas atividades e realiza aquisi\u00e7\u00f5es de bens e servi\u00e7os. Pelo novo regime, parte do valor dessas compras retornar\u00e1 ao pr\u00f3prio Estado como receita do IBS, em conformidade com o art. 473 da LC 214. O Estado \u201cenvia\u201d recursos \u00e0 universidade e, em seguida, \u201crecebe\u201d de volta parte deles sob a forma de tributo. Isso afeta o or\u00e7amento da universidade, n\u00e3o tendo efeitos meramente cont\u00e1beis, uma vez que parte dos recursos recebidos de seu mantenedor retornam para ele, que n\u00e3o tem nenhuma obriga\u00e7\u00e3o de aplica-los na universidade.<\/p>\n

Imagine uma compra de 10 milh\u00f5es realizada pela universidade, considerando uma al\u00edquota refer\u00eancia de 20%, teremos uma despesa or\u00e7ament\u00e1ria de 12 milh\u00f5es, que vieram de recursos do Estado, por\u00e9m, 2 milh\u00f5es retornam ao Estado como arrecada\u00e7\u00e3o, assim, na pr\u00e1tica, o Estado deixou de repassar esses 2 milh\u00f5es, que transitaram apenas contabilmente pela universidade.<\/p>\n

Uma alternativa mais simples seria a isen\u00e7\u00e3o das aquisi\u00e7\u00f5es p\u00fablicas, o que evitaria o fluxo artificial de recursos e preservaria a neutralidade fiscal sem distorcer os or\u00e7amentos institucionais. O argumento de que a isen\u00e7\u00e3o afetaria o c\u00e1lculo da al\u00edquota de refer\u00eancia poderia ser resolvido mediante ajuste metodol\u00f3gico, sem necessidade de manter a tributa\u00e7\u00e3o plena sobre opera\u00e7\u00f5es sem efeito arrecadat\u00f3rio real.<\/p>\n

Situa\u00e7\u00e3o um pouco mais grave ocorre com os conselhos profissionais, que, segundo o entendimento consolidado pelo Supremo Tribunal Federal na ADC 36\/DF, no RE 629.942\/CE e no RE 697.101\/DF, possuem natureza aut\u00e1rquica sui generis \u2014 s\u00e3o autarquias federais, mas com autonomia administrativa e financeira, financiadas por recursos pr\u00f3prios.<\/p>\n

No regime de compras governamentais, suas aquisi\u00e7\u00f5es estariam sujeitas \u00e0 incid\u00eancia da CBS federal, com destina\u00e7\u00e3o integral \u00e0 Uni\u00e3o, enquanto os IBS estaduais e municipais seriam zerados. Todavia, diferentemente das autarquias t\u00edpicas, os conselhos n\u00e3o recebem verbas do Tesouro Nacional. Assim, quando pagam a CBS sobre suas compras, h\u00e1 sa\u00edda efetiva de recursos pr\u00f3prios, sem retorno autom\u00e1tico, como ocorre hoje.<\/p>\n

Por\u00e9m, o tributo, nesse novo modelo, ser\u00e1 recolhido integralmente para a Uni\u00e3o, independentemente de os recursos n\u00e3o serem provenientes do tesouro nacional, isso pode ser um risco \u00e0 neutralidade federativa, porque n\u00e3o existiria lastro financeiro para essa concentra\u00e7\u00e3o na Uni\u00e3o.<\/p>\n

Com isso, a natureza sui generis dos conselhos pode suscitar questionamentos sobre a destina\u00e7\u00e3o integral da CBS \u00e0 Uni\u00e3o, uma vez que os recursos que financiam suas atividades n\u00e3o prov\u00eam de transfer\u00eancias p\u00fablicas. \u00c9 poss\u00edvel que Estados e Munic\u00edpios aleguem desequil\u00edbrio federativo na apropria\u00e7\u00e3o integral da receita, o que refor\u00e7a o argumento de que a isen\u00e7\u00e3o das aquisi\u00e7\u00f5es p\u00fablicas seria medida mais simples e coerente.<\/p>\n

A situa\u00e7\u00e3o da Ordem dos Advogados do Brasil (OAB) \u00e9 singular dentro da discuss\u00e3o sobre o regime de compras governamentais previsto na Lei Complementar n\u00ba 214\/2025. Embora exer\u00e7a fun\u00e7\u00f5es de interesse p\u00fablico, o Supremo Tribunal Federal consolidou, no Recurso Extraordin\u00e1rio n\u00ba 1.182.189\/BA, entendimento de que a OAB n\u00e3o integra a administra\u00e7\u00e3o p\u00fablica indireta e n\u00e3o est\u00e1 sujeita \u00e0 fiscaliza\u00e7\u00e3o do Tribunal de Contas da Uni\u00e3o.<\/p>\n

Conforme destacou o Ministro Edson Fachin em seu voto, a Ordem \u201cdet\u00e9m natureza jur\u00eddica pr\u00f3pria, dotada de autonomia e independ\u00eancia, caracter\u00edsticas indispens\u00e1veis ao cumprimento de seus m\u00fanus p\u00fablicos\u201d. Assim, diferentemente dos conselhos profissionais, a OAB n\u00e3o \u00e9 uma autarquia federal, mas uma entidade p\u00fablica independente, com regime jur\u00eddico especial e desvinculada de controle ministerial, hier\u00e1rquico ou financeiro.<\/p>\n

Esse reconhecimento cria um impasse quanto \u00e0 aplica\u00e7\u00e3o do regime de compras p\u00fablicas \u00e0 OAB. Se a entidade, de amplitude nacional, n\u00e3o faz parte da administra\u00e7\u00e3o p\u00fablica, a submiss\u00e3o ao regime de compras governamentais implicaria centralizar na Uni\u00e3o a arrecada\u00e7\u00e3o dos tributos incidentes sobre suas aquisi\u00e7\u00f5es, ainda que os recursos utilizados sejam exclusivamente pr\u00f3prios \u2014 provenientes das anuidades e contribui\u00e7\u00f5es de advogados e sociedades de advocacia, conforme a Lei n\u00ba 8.906\/1994 (art. 46).<\/p>\n

A simples tributa\u00e7\u00e3o das aquisi\u00e7\u00f5es realizadas pela OAB n\u00e3o destoa da autonomia reconhecida pelo Supremo, pois j\u00e1 ocorre hoje, por\u00e9m a destina\u00e7\u00e3o integral da arrecada\u00e7\u00e3o a um ente estatal que n\u00e3o \u00e9 seu mantenedor gera uma incongru\u00eancia fiscal.<\/p>\n

Portanto, no caso da OAB, o regime de compras governamentais parece desajustado \u00e0 sua natureza jur\u00eddico-constitucional. Uma alternativa mais coerente seria a isen\u00e7\u00e3o das aquisi\u00e7\u00f5es p\u00fablicas ou a fixa\u00e7\u00e3o de al\u00edquota zero, preservando tanto a autonomia institucional quanto o princ\u00edpio da neutralidade fiscal entre os entes e demais componentes da administra\u00e7\u00e3o p\u00fablica.<\/p>\n

Em todos esses exemplos \u2014 universidades, conselhos e OAB \u2014 o efeito pr\u00e1tico \u00e9 o mesmo: h\u00e1 uma distor\u00e7\u00e3o or\u00e7ament\u00e1ria gerada pelo regime de compras p\u00fablicas, correndo o risco de gerar distin\u00e7\u00f5es entre a administra\u00e7\u00e3o direta e indireta, e at\u00e9 mesmo a exclus\u00f5es do regime de entidades p\u00fablicas, com fun\u00e7\u00e3o p\u00fablica, por\u00e9m com naturezas espec\u00edficas.<\/p>\n

O legislador, ao buscar preservar a neutralidade federativa e evitar um aumento artificial da al\u00edquota de refer\u00eancia, criou um sistema que, embora tecnicamente bem intencionado, pode revelar-se operacionalmente complexo e juridicamente controverso. Diante disso, fica a reflex\u00e3o trazida pelo programa Chaves da d\u00e9cada de 1980: valeu a pena instituir o regime de compras governamentais \u2014 ou era melhor ter ido ver o filme do Pel\u00e9? (isentar ou reduzir a zero a al\u00edquota referente a compras p\u00fablicas).<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

Artigo escrito pelo Professor Mestre Diego de Souza Araujo 15 de Novembro de 2025 A Lei Complementar n\u00ba 214, de 2025, que regulamenta a Emenda Constitucional n\u00ba 132, de 2023, instituiu o chamado regime de compras governamentais, aplic\u00e1vel \u00e0s aquisi\u00e7\u00f5es realizadas pela administra\u00e7\u00e3o p\u00fablica direta, autarquias e funda\u00e7\u00f5es p\u00fablicas. O art. 473 da LC 214 […]<\/p>\n","protected":false},"author":22077,"featured_media":0,"parent":0,"menu_order":0,"comment_status":"closed","ping_status":"closed","template":"","meta":{"footnotes":"","_links_to":"","_links_to_target":""},"class_list":["post-667","page","type-page","status-publish","hentry"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/sites.usp.br\/tributario\/wp-json\/wp\/v2\/pages\/667","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/sites.usp.br\/tributario\/wp-json\/wp\/v2\/pages"}],"about":[{"href":"https:\/\/sites.usp.br\/tributario\/wp-json\/wp\/v2\/types\/page"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/sites.usp.br\/tributario\/wp-json\/wp\/v2\/users\/22077"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/sites.usp.br\/tributario\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=667"}],"version-history":[{"count":2,"href":"https:\/\/sites.usp.br\/tributario\/wp-json\/wp\/v2\/pages\/667\/revisions"}],"predecessor-version":[{"id":690,"href":"https:\/\/sites.usp.br\/tributario\/wp-json\/wp\/v2\/pages\/667\/revisions\/690"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/sites.usp.br\/tributario\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=667"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}