Por: Gabriela Werner Oliveira & Priscila M. Cottarelli
As últimas duas décadas foram marcadas pela ascensão do Sul Global e por uma maior fragmentação das relações internacionais, a qual dificulta consensos e, por isso, exige a formação de novas alianças políticas, econômicas e militares. É nesse contexto de um multilateralismo fortalecido que as principais nações em desenvolvimento decidiram aumentar o diálogo multissetorial entre elas, fazendo nascer o BRIC em 2009. A hegemonia das potências ocidentais continuou a degradar-se, abrindo espaço para o crescimento de novas economias. Assim, em 2011 a África do Sul foi convidada a ingressar no agrupamento e, em 2023, seis outros países receberam a invitação, sendo que cinco aceitaram, são eles: Arábia Saudita, Egito, Emirados Árabes Unidos, Etiópia e Irã.
A ampliação, concretizada em 2024, blinda o agrupamento com diferentes oportunidades de aprofundamento de uma cooperação diversificada e profícua. Entre os setores destacados, está o da formação de mecanismos de cooperação em segurança e defesa. Esse domínio é particularmente relevante dada a situação de tensão existente entre Rússia e Ucrânia, China e Taiwan e os países árabes e Israel. A proliferação dos conflitos armados impulsionou a agenda de segurança, reacendendo a centralidade das alianças militares, como a Organização do Atlântico Norte (OTAN). Inclusive, o ex-presidente americano, Donald Trump, criticou, em múltiplas ocasiões, a falha dos membros da OTAN de destinarem 2% de seus Produtos Internos Brutos (PIB) a melhorias militares [1].
No BRICS+, isso não foi diferente, com discussões sobre cooperação em segurança aparecendo recorrentemente nas reuniões ocorridas em 2024 e ditando a Declaração de Kazan, cujo tema foi “Fortalecendo o multilateralismo para o desenvolvimento e a segurança globais justos” [2]. No entanto, cabe ressaltar que a agenda de segurança não é novidade para o agrupamento, uma vez que desde 2009, a temática da segurança é onipresente nas declarações de cúpulas anuais do bloco. A cooperação em segurança internacional sofreu um incremento em 2011, quando todos os países do BRICS estavam representados no Conselho de Segurança das Nações Unidas (CSNU), mas se manteve no campo teórico, já que iniciativas práticas sobre Paz e Resolução de conflitos permaneceram incipientes, apesar de existirem. Historicamente, isso pode ser explicado pelo fato do BRICS ser um fórum de concertação política e diplomática, não sendo uma aliança de defesa ou de confrontação. Em razão da diversidade de interesses geopolíticos entre os países-membros, esse tipo de aliança tampouco se mostrava uma alternativa plausível.
Ainda que o tema de segurança tenha sido central na XVI Cúpula do BRICS, grande destaque foi conferido à aprovação de novos convites a países que demonstraram interesse em integrar o grupo. A lista final conta com 13 países: Argélia, Belarus, Bolívia, Cazaquistão, Cuba, Indonésia, Malásia, Nigéria, Tailândia, Turquia, Uganda, Uzbequistão e Vietnã. Em princípio, tais países se enquadrariam como associados/parceiros, o que significa que os membros plenos conservariam a palavra final nas negociações [3], mantendo o atual condomínio de poder. Enquanto a ausência de países como Venezuela causou surpresa, o convite a quatro países que integram a Associação de Nações do Sudeste Asiático (ASEAN) e à Turquia não passou despercebido.
Ressalta-se, contudo, que esses convites não constam na Declaração de Kazan, ao contrário do ocorrido na Declaração de Joanesburgo II de 2023, cujo texto faz menção expressa ao convite aos seis países mencionados anteriormente [4]. Inobstante a pendência de formalização da adesão, a anterior manifestação de interesse da Turquia em aderir ao grupo já havia fomentado inquietações, uma vez que o país integra a OTAN desde 1952. Além disso, a Turquia é uma potência militar com posição territorial estratégica e causou alvoroço ao impor obstáculos às recentes adesões da Finlândia (2023) e da Suécia (2024).
Ademais, em diferentes ocasiões o Estado turco causou preocupações aos membros da OTAN ao se aproximar da Rússia, por exemplo, no episódio de aquisição de sistemas de mísseis russos de defesa S-400, em 2019. Nessa ocasião, houve grande inquietação, pois a inclusão desses aparatos armamentícios no arsenal da OTAN poderia comprometer ações conjuntas e até facilitar o vazamento de informações sensíveis. A entrada da Turquia no BRICS+ pode marcar mais um ponto de inflexão entre esse país e a OTAN.
Por mais que a chancelaria de vários países do BRICS+, entre eles a do Brasil, reiteradas vezes tenha afirmado que o agrupamento vem complementar o sistema multilateral existente, há intensa vociferação a respeito do BRICS+ ser um grupo antiocidental, a qual foi reforçada com a entrada de novos membros plenos que se opõem à hegemonia do Ocidente (tal qual o Irã). Por outro lado, o interesse de diversos países em integrar o grupo fez ventilar a preocupação de uma possível militarização do bloco, a qual seria uma espécie de aliança militar dos países do Sul global [5]. A expansão, no entanto, dificultaria o consenso para a formação dessa suposta aliança de defesa. Nesse tocante, uma distinção é fundamental: cooperação em segurança não significa militarização ou defesa coletiva, como é o caso da OTAN.
Tanto uma aliança com cláusula de defesa coletiva quanto a cooperação em matéria militar – envolvendo, por exemplo, transferência de tecnologia, comércio de material bélico, treinamento e exercícios militares – exigem alinhamento em áreas sensíveis. Não por acaso, a multilateralidade desses acordos é marcada por algum elemento de coesão, como a proximidade territorial, o interesse na segurança de certa área geográfica ou a existência de uma potencial ameaça comum [6]. Por outro lado, a cooperação na área militar via acordo bilateral, a depender do escopo, pode não envolver elementos tão específicos, facilitando a negociação.
Tendo isso em mente, a OTAN, estabelecida em 1949, por meio do Tratado de Washington, é uma aliança política e militar, cujo objetivo principal é garantir a segurança de seus membros por meio de uma cláusula de defesa coletiva (artigo 5º) [7]. Isso significa que o ataque armado contra um membro será considerado um ataque a todos, exigindo pronta resposta dos demais. Atualmente, a aliança é composta por 32 membros, sendo restrita a países europeus e do Atlântico Norte [8]. Importante destacar que as Partes não podem assumir qualquer compromisso que esteja em contradição com o disposto no Tratado [9].
Ressalta-se, ainda, que as Américas foram protagonistas no sistema de segurança coletivo, uma vez que o primeiro pacto sobre o tema foi firmado em âmbito interamericano: o Tratado Interamericano de Assistência Recíproca (TIAR) foi assinado em 1947, no Rio de Janeiro, sendo considerado um modelo para o Acordo de 1949. É em seu texto que aparece, de maneira inédita, a previsão da defesa coletiva no caso de ataque a qualquer membro do Tratado [11]. Em 2024, o TIAR possui 23 signatários, entre eles o Brasil e os Estados Unidos. Lembrando que este último também integra o Tratado de Washington.
Ambos os exemplos possuem documentos jurídicos vinculantes que obrigam às partes a agirem conforme o pactuado em caso de conflito armado. Não é o caso do BRICS+. Este agrupamento não é uma aliança militar. Na verdade, não é nem uma organização internacional, por não possuir documento constitutivo nem personalidade jurídica internacional própria. O BRICS+, portanto, é um fórum de diálogo multilateral, com essência e composição heterogênea. Essencial realçar que não há compromisso de defesa coletiva em caso de ataque a um de seus membros, tampouco a militarização do bloco foi tratada em qualquer das 16 Declarações de Cúpula ou em nenhum documento anexo.
Sobre a possibilidade de cooperação militar do agrupamento, em entrevista de março de 2024, Yury Ushakov, assessor presidencial russo para política externa, afirmou que “[…] nunca houve um aspecto militar na cooperação dentro do nosso grupo. Não acho que revelaria um segredo se dissesse que o BRICS não tem planos de construir tal cooperação, incluindo exercícios militares” [12]. Ademais, ressaltou que a agenda referente à cooperação em segurança, sob a presidência rotativa da Rússia, é ampla, destacando questões referentes a controle de armas, terrorismo, informação em segurança e anticorrupção. Tais temas são recorrentes na maioria das organizações internacionais e fóruns de discussões multilaterais, não sendo assuntos restritos ao BRICS+ e muito menos pontos sensíveis ou de confrontação com o Norte Global.
Por seu turno, o Ministro das Relações Exteriores da Rússia, Sergey Lavrov, quando questionado sobre o interesse da Turquia no grupo, lembrou a tentativa do país, por vários anos, em integrar a União Europeia. De acordo com ele: “É improvável que a UE mude sua posição negativa, o que é outro argumento a favor da crescente reaproximação da Turquia com os BRICS” [13]. Com o fortalecimento do multilateralismo e o crescimento econômico e político do Sul Global, é visível a relevância do BRICS+ no cenário internacional, logo sua atratividade para a Turquia. Essa vontade de ingressar no agrupamento não significa um distanciamento da OTAN e muito menos um sinal de que o BRICS+ se tornará uma aliança militar. Ressalta-se que, inclusive, a incorporação de um viés militar ao BRICS+ seria contrário ao Tratado do Atlântico Norte, significando que a Turquia seria impedida de assumir qualquer tipo de associação com BRICS+. Essa transfiguração do BRICS+ traria, igualmente, consequências para o Brasil que teria que escolher entre o TIAR ou o BRICS+ militarizado.
Aprofundando a visão brasileira sobre o assunto, a transformação do BRICS+ em aliança militar não seria conveniente para o país. Para além da tradição diplomática e da previsão constitucional da defesa da paz e da solução pacífica de controvérsias como princípios regentes das relações internacionais, há que se considerar sua posição geopolítica. Afastado territorialmente dos demais países do BRICS+, com dimensões continentais e fronteiras vulneráveis, o Brasil seria um flanco aberto. Além disso, em 2019, o Brasil foi designado, pelos Estados Unidos, como aliado preferencial extra-OTAN [10], mostrando que o país possui relação histórica com outras potências ocidentais que obstariam o ingresso em novos acordos de defesa que contrariem os compromissos ora em vigor.
Nesse sentido, em termos de segurança/defesa coletiva, o Brasil é Parte da Organização dos Estados Americanos (OEA), cuja Carta prevê o tema da segurança coletiva no artigo 2, alíneas “a” e “d”, artigo 3, alínea “h” e na Primeira Parte do Capítulo VI (artigos 28 e 29) [14]. O Brasil ratificou o TIAR em 1948[15] e protagonizou a aprovação da criação da Zona de Paz e Cooperação do Atlântico Sul (ZOPACAS) na Assembleia Geral das Nações Unidas (AGNU) em 1986 [16]. De acordo com a Resolução 41/11, que estabeleceu a ZOPACAS, o Atlântico Sul é área de paz, cooperação, segurança e livre de armas nucleares. Dessa forma, ainda que, em um futuro longínquo, os países do BRICS+ venham a considerar uma aliança militar, a China e a Rússia – potências nuclearmente armadas – seriam impedidas de compartilhar seu poderio nuclear com Brasil e África do Sul, os quais integram a ZOPACAS. Essas limitações legais impedem a configuração de uma aliança militar completa e equilibrada entre os membros do BRICS+, inviabilizando sua consubstanciação atual ou futura.
Ainda sobre a cooperação latinoamericana na área militar, pode-se comparar o BRICS+ ao Conselho de Defesa Sul-Americano (CDS) da União de Nações Sul-Americanas (UNASUL). Ainda que o CDS seja um mecanismo formal e estruturado que envolve certo grau de coordenação militar, voltado à cooperação em temas de defesa, não é classificado como uma aliança militar. Sendo assim, o BRICS+ aproxima-se desse viés cooperativo do CDS, discutindo temas de grande relevância na seara de segurança internacional – como terrorismo, lavagem internacional de dinheiro, tráfico de armas e drogas, entre outros -, mas sem um maior aprofundamento na questão de ações militares propriamente ditas.
Considerando esses aspectos e tendo em vista a tomada de decisão por consenso no bloco, o temor acerca da formação de uma aliança militar no BRICS+ é infundado. A cooperação em segurança tratada pelo agrupamento é focada em aspectos transnacionais da criminalidade e nos desafios em comum enfrentados na esfera nacional, não tendo como objeto a militarização ou possíveis respostas conjuntas a ameaças militares representadas por outros Estados. Nesse contexto, ações individuais e relações bilaterais não devem ser confundidas com o BRICS+ enquanto grupo.
O movimento de ampliação do BRICS+ revela a necessidade de se criar fóruns multilaterais que considerem as potencialidades dos países do Sul global. Ao invés de ameaça militar, o bloco deve ser visto como capaz de liderar importantes setores, como o de energia e de commodities agrícolas e minerais.O agrupamento ilustra o fortalecimento do multilateralismo, logo, da ânsia dos países em desenvolvimento de tornar o cenário internacional mais plural, com alternativas econômicas ao dólar, maiores opções de parcerias para um crescimento sustentável e melhores condições de financiamento internacionais.Seria o discurso militarista alarmista motivado justamente pelo medo da diversificação e a consequente perda de poder dos Estados ocidentais? De todo modo, resta evidente que tratar o BRICS+ como “talk shop” significa ignorar a realidade.
REFERÊNCIAS
[1] CNN Brasil. Trump volta a condicionar ajuda dos EUA aos aliados da OTAN a gasto com defesa. Disponível em: https://www.cnnbrasil.com.br/internacional/trump-volta-a-condicionar-ajuda-dos-eua-aos-aliados-da-otan-a-gasto-com-defesa/. Acesso em: 2 nov. 2024.
[2] BRASIL. Ministério das Relações Exteriores. XVI Cúpula do BRICS (2023) – Kazan, Rússia, 22 a 24 de outubro de 2024: Declaração final. Disponível em: https://www.gov.br/mre/pt-br/canais_atendimento/imprensa/notas-a-imprensa/xvi-cupula-do-brics-2013-kazan-russia-22-a-24-de-outubro-de-2024-declaracao-final. Acesso em: 2 nov. 2024.
[3] CNN Brasil. Cúpula dos BRICS confirma convite a 13 países para integrar o bloco. Disponível em: https://www.cnnbrasil.com.br/internacional/cupula-dos-brics-confirma-convite-a-13-paises-para-integrar-o-bloco/. Acesso em: 04 nov. 2024.
[4] XV BRICS Summit Johannesburg II Declaration. “91. We have decided to invite the Argentine Republic, the Arab Republic of Egypt, the Federal Democratic Republic of Ethiopia, the Islamic Republic of Iran, the Kingdom of Saudi Arabia and the United Arab Emirates to become full members of BRICS from 1 January 2024”. Disponível em: https://www.gov.br/mre/pt-br/canais_atendimento/imprensa/notas-a-imprensa/declaracao-de-joanesburgo-ii-sandton-gauteng-africa-do-sul-23-de-agosto-de-2023. Acesso em: 04 nov. 2024.
[5] Ver, por exemplo, BOYES, Roger. Expanding BRICS Alliance should worry NATO. The Times. Disponível em: https://www.thetimes.com/comment/columnists/article/expanding-brics-alliance-should-worry-nato-pvgtd7hf6. Acesso em: 01 nov. 2024.
[6] Veja-se, entre outros, Collective Security Treaty Organization (CSTO), AUKUS, Alliance of Sahel States (AES/ASS), Peninsula Shield Force.
[7] Artigo 5.º: As Partes concordam em que um ataque armado contra uma ou várias delas na Europa ou na América do Norte será considerado um ataque a todas, e, consequentemente, concordam em que, se um tal ataque armado se verificar, cada uma, no exercício do direito de legítima defesa, individual ou colectiva, reconhecido pelo artigo 51.° da Carta das Nações Unidas, prestará assistência à Parte ou Partes assim atacadas, praticando sem demora, individualmente e de acordo com as restantes Partes, a acção que considerar necessária, inclusive o emprego da força armada, para restaurar e garantir a segurança na região do Atlântico Norte.
[8] Artigo 10.º: As Partes podem, por acordo unânime, convidar a aderir a este Tratado qualquer outro Estado europeu capaz de favorecer o desenvolvimento dos princípios do presente Tratado e de contribuir para a segurança da área do Atlântico Norte. […].
[9] Artigo 8.º: Cada uma das Partes declara que nenhum dos compromissos internacionais actualmente em vigor entre ela e qualquer outra parte ou qualquer outro Estado está em contradição com as disposições do presente Tratado, e assume a obrigação de não subscrever qualquer compromisso internacional que o contradiga.
[10] Agência Brasil. Estados Unidos designam Brasil como aliado extra-Otan. Disponível em: https://agenciabrasil.ebc.com.br/internacional/noticia/2019-08/estados-unidos-designam-oficialmente-brasil-como-aliado-extra-otan. Acesso em: 05 nov. 2024.
[11] BRASIL. Decreto n.º 25.660, de 13 de outubro de 1948. Aprova o Tratado Interamericano de Assistência Recíproca, firmado no Rio de Janeiro em 2 de setembro de 1947. Diário Oficial da União, Brasília, 13 out. 1948. Disponível em: https://www2.camara.leg.br/legin/fed/decret/1940-1949/decreto-25660-13-outubro-1948-322840-publicacaooriginal-1-pe.html. Acesso em: 21 nov. 2024.
[12] No original: “There has never been a military aspect to cooperation within our group. I do not think I will reveal a secret if I say that BRICS does not have plans to build such cooperation, including military drills”. BRICS expresses interests of global majority, says Russian presidential aide Ushakov. Disponível em: https://brics-russia2024.ru/en/news/yuriy-ushakov-briks-na-dele-vyrazhaet-interesy-mirovogo-bolshinstva/. Acesso em: 05 nov. 2024.
[13] No original: “It is unlikely that the EU will ever change its negative stance, which is another argument in favour of Türkiye’s increasing rapprochement with BRICS”. Foreign Minister Sergey Lavrov’s interview to Argumenty i Fakty newspaper, Moscow, October 20, 2024. Disponível em: https://mid.ru/en/press_service/minister_speeches/1976783/. Acesso em: 05 nov. 2024.
[14] CONSELHO PERMANENTE DA ORGANIZAÇÃO DOS ESTADOS AMERICANOS. Comissão de Segurança Hemisférica. OEA/Ser.G, CP/CSH-279/00, 15 março 2000. A segurança coletiva na Organização dos Estados Americanos. Disponível em: https://www.oas.org/csh/portuguese/novosdocsegcolect.asp#:~:text=O%20TIAR%20%C3%A9%20o%20tratado,ataque%20armado%20(artigo%206). Acesso em: 06 nov. 2024.
[15] BRASIL. Decreto nº 25.660, de 13 de outubro de 1948. Disponível em: https://www2.camara.leg.br/legin/fed/decret/1940-1949/decreto-25660-13-outubro-1948-322840-publicacaooriginal-1-pe.html. Acesso em: 06 nov. 2024.
[16] BRASIL. Ministério da Defesa. Zona de Paz e Cooperação do Atlântico Sul (ZOPACAS). Portal Gov.br, [s.d.]. Disponível em: https://www.gov.br/defesa/pt-br/assuntos/relacoes-internacionais/foruns-internacionais-1/zona-de-paz-e-cooperacao-do-atlantico-sul-zopacas#:~:text=Em%20novo%20esfor%C3%A7o%20de%20revitaliza%C3%A7%C3%A3o,exorta%20a%20continuidade%20do%20f%C3%B3rum. Acesso em: 21 nov. 2024.
