Artigo escrito pelo Professor Mestre Diego de Souza Araujo
15 de Novembro de 2025
A Lei Complementar nº 214, de 2025, que regulamenta a Emenda Constitucional nº 132, de 2023, instituiu o chamado regime de compras governamentais, aplicável às aquisições realizadas pela administração pública direta, autarquias e fundações públicas. O art. 473 da LC 214 determina que, nessas operações, as alíquotas do IBS e da CBS devidas aos demais entes federativos sejam reduzidas a zero, enquanto a alíquota do ente comprador é majorada até atingir a alíquota de referência.
O objetivo é assegurar neutralidade federativa, evitando que um ente, ao adquirir bens ou serviços, transfira receitas tributárias a outros entes da Federação. Assim, nas compras da União, zeram-se o IBS estadual e o IBS municipal, concentrando-se a incidência na CBS; nas compras estaduais, zera-se a CBS e o IBS municipal; e nas compras municipais, zera-se a CBS e o IBS estadual.
A opção legislativa foi desenhada para evitar a isenção das compras públicas, o que reduziria o montante global de arrecadação, uma vez que hoje, as aquisições públicas são tributadas de acordo com sua natureza, pelo ISS, ICMS, PIS e COFINS.
Essa redução impactaria o cálculo da alíquota de referência prevista no art. 367 da LC 214, uma vez que ela busca manter os mesmos níveis de arrecadação do sistema anterior, mantendo a neutralidade da Reforma Tributária também para os Entes Federativos.
Essa queda de arrecadação obrigaria o aumento da alíquota de referência global para recompor a arrecadação. A solução encontrada foi manter o registro contábil da arrecadação, assim os recursos para os pagamentos dos tributos nas compras governamentais compõem a despesa desses entes, porém retornam a eles como tributo, sem um efeito financeiro aparente.
Na prática, o sistema preserva a neutralidade federativa, mas cria distorções quando aplicado a entes ou instituições com autonomia financeira. Se o objetivo fosse apenas evitar a elevação da alíquota de referência, seria mais simples — e tecnicamente mais coerente — excluir da base de cálculo da alíquota de referência as receitas decorrentes de compras públicas, uma vez que a arrecadação prevista no modelo trazido é meramente escriturária, pois o recurso sai como despesa referente ao pagamento do tributo na aquisição e retorna como receia tributária.
Porém, a opção pela manutenção da tributação integral traz efeitos secundários complexos, como a distorção na execução orçamentária e o retorno contábil de parte dos recursos destinados a entes autônomos, como veremos nas universidades, conselhos profissionais e na OAB.
Tomemos o exemplo da Universidade de São Paulo (USP), que, com base na Constituição do Estado e na legislação orçamentária paulista, recebe percentual da arrecadação do ICMS. O Estado transfere recursos à universidade, que os aplica em suas atividades e realiza aquisições de bens e serviços. Pelo novo regime, parte do valor dessas compras retornará ao próprio Estado como receita do IBS, em conformidade com o art. 473 da LC 214. O Estado “envia” recursos à universidade e, em seguida, “recebe” de volta parte deles sob a forma de tributo. Isso afeta o orçamento da universidade, não tendo efeitos meramente contábeis, uma vez que parte dos recursos recebidos de seu mantenedor retornam para ele, que não tem nenhuma obrigação de aplica-los na universidade.
Imagine uma compra de 10 milhões realizada pela universidade, considerando uma alíquota referência de 20%, teremos uma despesa orçamentária de 12 milhões, que vieram de recursos do Estado, porém, 2 milhões retornam ao Estado como arrecadação, assim, na prática, o Estado deixou de repassar esses 2 milhões, que transitaram apenas contabilmente pela universidade.
Uma alternativa mais simples seria a isenção das aquisições públicas, o que evitaria o fluxo artificial de recursos e preservaria a neutralidade fiscal sem distorcer os orçamentos institucionais. O argumento de que a isenção afetaria o cálculo da alíquota de referência poderia ser resolvido mediante ajuste metodológico, sem necessidade de manter a tributação plena sobre operações sem efeito arrecadatório real.
Situação um pouco mais grave ocorre com os conselhos profissionais, que, segundo o entendimento consolidado pelo Supremo Tribunal Federal na ADC 36/DF, no RE 629.942/CE e no RE 697.101/DF, possuem natureza autárquica sui generis — são autarquias federais, mas com autonomia administrativa e financeira, financiadas por recursos próprios.
No regime de compras governamentais, suas aquisições estariam sujeitas à incidência da CBS federal, com destinação integral à União, enquanto os IBS estaduais e municipais seriam zerados. Todavia, diferentemente das autarquias típicas, os conselhos não recebem verbas do Tesouro Nacional. Assim, quando pagam a CBS sobre suas compras, há saída efetiva de recursos próprios, sem retorno automático, como ocorre hoje.
Porém, o tributo, nesse novo modelo, será recolhido integralmente para a União, independentemente de os recursos não serem provenientes do tesouro nacional, isso pode ser um risco à neutralidade federativa, porque não existiria lastro financeiro para essa concentração na União.
Com isso, a natureza sui generis dos conselhos pode suscitar questionamentos sobre a destinação integral da CBS à União, uma vez que os recursos que financiam suas atividades não provêm de transferências públicas. É possível que Estados e Municípios aleguem desequilíbrio federativo na apropriação integral da receita, o que reforça o argumento de que a isenção das aquisições públicas seria medida mais simples e coerente.
A situação da Ordem dos Advogados do Brasil (OAB) é singular dentro da discussão sobre o regime de compras governamentais previsto na Lei Complementar nº 214/2025. Embora exerça funções de interesse público, o Supremo Tribunal Federal consolidou, no Recurso Extraordinário nº 1.182.189/BA, entendimento de que a OAB não integra a administração pública indireta e não está sujeita à fiscalização do Tribunal de Contas da União.
Conforme destacou o Ministro Edson Fachin em seu voto, a Ordem “detém natureza jurídica própria, dotada de autonomia e independência, características indispensáveis ao cumprimento de seus múnus públicos”. Assim, diferentemente dos conselhos profissionais, a OAB não é uma autarquia federal, mas uma entidade pública independente, com regime jurídico especial e desvinculada de controle ministerial, hierárquico ou financeiro.
Esse reconhecimento cria um impasse quanto à aplicação do regime de compras públicas à OAB. Se a entidade, de amplitude nacional, não faz parte da administração pública, a submissão ao regime de compras governamentais implicaria centralizar na União a arrecadação dos tributos incidentes sobre suas aquisições, ainda que os recursos utilizados sejam exclusivamente próprios — provenientes das anuidades e contribuições de advogados e sociedades de advocacia, conforme a Lei nº 8.906/1994 (art. 46).
A simples tributação das aquisições realizadas pela OAB não destoa da autonomia reconhecida pelo Supremo, pois já ocorre hoje, porém a destinação integral da arrecadação a um ente estatal que não é seu mantenedor gera uma incongruência fiscal.
Portanto, no caso da OAB, o regime de compras governamentais parece desajustado à sua natureza jurídico-constitucional. Uma alternativa mais coerente seria a isenção das aquisições públicas ou a fixação de alíquota zero, preservando tanto a autonomia institucional quanto o princípio da neutralidade fiscal entre os entes e demais componentes da administração pública.
Em todos esses exemplos — universidades, conselhos e OAB — o efeito prático é o mesmo: há uma distorção orçamentária gerada pelo regime de compras públicas, correndo o risco de gerar distinções entre a administração direta e indireta, e até mesmo a exclusões do regime de entidades públicas, com função pública, porém com naturezas específicas.
O legislador, ao buscar preservar a neutralidade federativa e evitar um aumento artificial da alíquota de referência, criou um sistema que, embora tecnicamente bem intencionado, pode revelar-se operacionalmente complexo e juridicamente controverso. Diante disso, fica a reflexão trazida pelo programa Chaves da década de 1980: valeu a pena instituir o regime de compras governamentais — ou era melhor ter ido ver o filme do Pelé? (isentar ou reduzir a zero a alíquota referente a compras públicas).