Pablo Gentili

Durante los últimos cincuenta años, la educación latinoamericana ha vivido un intenso conflicto. Por un lado, los sistemas educativos nacionales no han dejado de crecer y de ampliar su cobertura, incluyendo a sectores de la población que históricamente no tenían acceso a las instituciones escolares. Por el otro, los sistemas han intensificado su tendencia a la segmentación, reproduciendo las persistentes formas de segregación que signaron su desarrollo histórico. De esta manera crearon nuevas dinámicas de exclusión endógenas, cada vez más complejas y difusas. Para grandes sectores de la población, la permanencia en la escuela, aun cuando ello ha significado una gran conquista social, estuvo lejos de convertirse en la oportunidad de acceso a un derecho efectivo. Las últimas cinco décadas de nuestra historia educativa pueden ser entendidas como un proceso de expansión de las oportunidades de acceso a la escuela, en un contexto de persistente negación del derecho a la educación para las grandes mayorías.

Desde los años 50, los sistemas educativos de América Latina y del Caribe se expandieron de forma vertiginosa. En el marco de una gran heterogeneidad regional, donde las especificidades nacionales han ejercido y ejercen un papel central en el rumbo asumido por las políticas educativas, dicha expansión es uno de los rasgos característicos del desarrollo educativo regional durante el siglo XX.

En ese período, la expansión de la cobertura educativa no sólo absorbió, sino que superó el intenso crecimiento demográfico (notable hasta los años 80), permitiendo que sectores tradicionalmente excluidos de las instituciones escolares pudieran tener, por primera vez, acceso a ellas. Entre 1950 y 1980, la tasa de crecimiento demográfico total en América Latina osciló entre el 2,8% y el 2,4% anuales, disminuyó significativamente en los años 90 (1,7%) y en el quinquenio 2000-2005 (1,4% por año), siendo siempre mucho más elevada en los grandes conglomerados urbanos.

Sin embargo, a pesar de algunas oscilaciones, el número de niñas y niños en el sistema escolar no paró de crecer. En 1950, la tasa de matrícula (neta) en la enseñanza primaria no alcanzaba a la mitad de la población en edad escolar. A comienzos de los años 70 ya era del 71%, en la década de 1990, del 87% y, en 2000, del 95%. El nivel medio también tuvo un extraordinario crecimiento en el período. Mientras que en los años 50 la tasa de matrícula en ese nivel no alcanzaba al 30% de la población entre los 12 y los 17 años de edad, en la década del 70 era de casi el 50% y, en el año 2000, de casi el 70%. A mediados del siglo XX menos del 5% de los jóvenes entre 18 y 23 años estudiaban en una institución superior (universitaria o no universitaria). En los años 90 ya estaban matriculados en el nivel terciario más del 25% de los jóvenes de esa franja etaria, a pesar de las grandes disparidades nacionales.

Alfabetización y permanencia en la escuela

Por su parte, las tasas de analfabetismo disminuyeron significativamente durante las últimas cinco décadas. En los años 50, Brasil tenía, por ejemplo, una tasa de analfabetismo del 51% entre la población mayor de 15 años; Honduras, del 65%; México, del 43%; Ecuador, del 44%; República Dominicana, del 57%; Colombia, del 38% y Chile, del 20%. En 2000, la tasa de alfabetización de la población mayor de 15 años era, en Brasil, del 88,4%; en Honduras, del 80%; en México, del 90,3%; en Ecuador, del 91%; en la República Dominicana, del 87%; en Colombia, del 94,2% y, en Chile, del 95,7%. En la actualidad, el 89,7% de la población adulta y el 96% de la población juvenil de América Latina y el Caribe está alfabetizada (datos de 2004).

El desarrollo cuantitativo de los sistemas escolares ha aproximado, al menos estadísticamente, a buena parte de los países latinoamericanos a las naciones más desarrolladas del planeta, alejándolos de las menos desarrolladas. África, por ejemplo, tenía, a comienzos del siglo XXI, una tasa de alfabetización de 59,9% de la población adulta y Asia, de 79%, aunque ambas regiones poseen grandes disparidades nacionales. Países como la Argentina, Barbados, Chile, Colombia, Costa Rica, Cuba, Puerto Rico, Trinidad y Tobago, Uruguay y Venezuela tienen actualmente tasas de alfabetización de la población juvenil de aproximadamente el 100%. La persistencia de los altos índices de desigualdad de oportunidades de acceso a la escuela en países como Guatemala, Belice, Nicaragua, El Salvador y especialmente Haití, aunque denoten un modelo de desarrollo colonial y oligárquico todavía vigente, no llega a opacar el avance de los indicadores regionales de escolarización en toda América Latina.

El crecimiento en las oportunidades de acceso a la escuela permitió disminuir, por ejemplo, las brutales desigualdades de género que caracterizaron, históricamente, al desarrollo educativo latinoamericano. Las tasas de alfabetización, así como las de matrícula en todos los niveles del sistema escolar, aumentaron más entre la población femenina que entre la masculina, lo que ha motivado que, en algunos países, haya más niñas que niños en las instituciones educativas.

La denominada “esperanza de vida escolar” (o sea, el número de años que un niño o una niña con edad de entrar a la escuela pueden esperar permanecer en ella) ha crecido de forma exponencial. En promedio, los niños y niñas de América Latina y el Caribe permanecen casi 12 años en el sistema escolar (en los niveles primario y secundario), un tiempo muy superior al promedio de los países en desarrollo (8,7 años). El promedio es superior al del Este asiático (9,9 años), al de los países del Este europeo (10 años) y muy cercano al de los países más desarrollados del mundo (12,6 años).

Sin embargo, América Latina y el Caribe están muy lejos de ser el paraíso educativo que parece estar siendo anunciado por las estadísticas aquí presentadas.

 

Expansión segmentada y excluyente

Al mismo tiempo que sus sistemas escolares crecían, América Latina y el Caribe se convirtieron, durante estos cincuenta años, en la región más injusta y desigual del planeta. En este medio siglo, la diferencia entre ricos y pobres se multiplicó de tal forma que creó un abismo cuya profundidad parece ser hoy irrecuperable para una gran parte de la población. Actualmente, el 44% de los latinoamericanos y latinoamericanas son pobres y el 19%, muy pobres.

Durante los últimos años, esos índices se mantuvieron inalterables. Hoy en día, América Latina posee más de 220 millones de pobres, de los cuales 95 millones son indigentes, es decir, muy pobres. En la Argentina, por ejemplo, la pobreza casi llegó a duplicarse entre los años 1999 y 2002, pasando del 23,7% al 45,4% del total de la población. La indigencia se triplicó, alcanzando a más del 20% de la sociedad argentina. En Uruguay, entre 2000 y 2003, el número de pobres aumentó un 60%. En casi todos los países centroamericanos y en Bolivia, Ecuador y Perú, dos tercios de la población están por debajo de la línea de pobreza. En México, Colombia y Venezuela, más de la mitad.

La distribución del ingreso también se está estancando o deteriorando. El caso brasileño es paradigmático. En 1960, Brasil tenía un índice de Gini (el que mide la desigualdad) de 0,49. En 1970, éste ya era de 0,56 y, desde entonces, ha oscilado entre 0,60 y 0,64 (Cuanto más cerca el índice de Gini está del cero, más justa es la distribución del ingreso de un país. Cuanto más cerca está del 1, más desigual es el país. El índice de Gini de Suecia, por ejemplo, es de 0,25 y el de Namibia, de 0,70). En Chile, un país normalmente citado por las virtudes de su reforma educativa, la desigualdad social es una de las más altas de América Latina. A fines de los años 90, su índice de Gini era de 0,55, superior a los de México, Ecuador y Paraguay.

Para sobrevivir, el 70% de los hogares latinoamericanos dependen de ingresos generados por el empleo. Sin embargo, menos de la mitad de los trabajadores están protegidos contra la pérdida de su puesto de trabajo, una realidad que se agrava a causa del creciente desempleo y la pérdida progresiva de los derechos laborales resultante de las reformas implementadas durante los años 90. Los que no tienen empleo son pobres. Y buena parte de los que están empleados también. La mitad de los latinoamericanos con empleo percibe un salario que los mantiene por debajo de la línea de pobreza. En el año 2000, casi 60 millones de latinoamericanos y caribeños vivían en situación de precariedad alimentaria o pasaban hambre. En algunos países, como Bolivia, Guatemala, Haití, Honduras, Nicaragua y República Dominicana, casi un cuarto de la población sufre algún grado de subnutrición.

Poco efecto sobre la pobreza

A pesar de la promesa de que el acceso a la escuela sería una garantía para acceder a mejores condiciones de vida, millones de latinoamericanos y latinoamericanas vieron ampliar sus oportunidades educativas, a la vez que veían empeorar dramáticamente sus condiciones de existencia. La expansión de la escolaridad se produjo en un contexto de intensificación de la injusticia social. El avance educativo tuvo, de hecho, muy poco impacto sobre la disminución de los efectos de la crisis social producida por un modelo de desarrollo excluyente y desigual. La razón de ese proceso está lejos de ser misteriosa.

Ya a comienzos de los años 80, el Proyecto Desarrollo y Educación en América Latina y el Caribe, llevado a cabo en forma conjunta por la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (Unesco), por la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) y por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), coordinado por Germán Rama, hacía un balance de las condiciones heredadas de las décadas anteriores. El conjunto de estudios –uno de los más rigurosos sobre la situación de la educación regional– denunció, de forma contundente, buena parte de los problemas creados por las reformas educativas emprendidas por dictaduras militares brutales o por gobiernos democráticos frágiles y, en algunos casos, fraudulentos.

Los estudios mostraron que los sistemas educativos vivían una notable expansión, lo que ponía de manifiesto la inadecuación de los mismos a las necesidades de las grandes masas. La inercia institucional y política del sistema comprometía seriamente las posibilidades de democratización efectiva de la educación. Las formas de exclusión y marginalización educativas tendían a hacerse cada vez más complejas. La segmentación del sistema contribuía con el bajo nivel de aprendizaje, principalmente de los niños y de los jóvenes más pobres.

La cultura de las elites, hegemónica en el sistema educativo “tradicional”, entraba en contradicción con la cultura popular y con los códigos lingüísticos de los sectores sociales beneficiados por la expansión escolar, reproduciendo un modelo autoritario de imposición cultural. El crecimiento de las matrículas, contradictoriamente, evidenciaba la crisis o, directamente, la inexistencia de una educación popular. De esta manera, el estudio arrojó luz sobre el carácter negativo de reformas meramente burocráticas, mostrando la interferencia de equipos técnicos nacionales e internacionales que, verticalmente, pretendían reformar los sistemas.

Con ese conjunto de estudios se reconoció una asociación directa entre los problemas estructurales del aparato escolar y los “estilos de desarrollo” predominantes en la región durante el siglo XX, particularmente desde la posguerra. Finalmente, los estudios señalaban la importancia del papel ejercido por las demandas populares en la conquista de mayores oportunidades de acceso a la escuela para los más pobres, en una región signada por el constante conflicto entre los esfuerzos oligárquicos por mantener los privilegios del sistema escolar y las luchas populares para democratizarlo.

De los años 80 en adelante, esa situación, lejos de experimentar un cambio, se tornó mucho más compleja. A lo largo de su historia, y con poquísimas excepciones (como el caso cubano después de los años 60), los países de América Latina y el Caribe desarrollaron sus sistemas educativos en un proceso de profunda segmentación, creando redes institucionales diferenciadas, tanto desde el punto de vista de las condiciones materiales que ofrecen, como del de las oportunidades educativas que ellos les abrieron a los beneficiarios. Tal segmentación cuestiona la misma noción de “sistema nacional de educación” en buena parte de los países de la región. En rigor, en la medida en que tendían a democratizar las oportunidades de acceso, los sistemas escolares se volvieron más segmentados, diferenciando una serie de “circuitos” tan dispares entre sí que la comparación entre las distintas experiencias educativas se hizo imposible.

Las oportunidades de acceso a uno u otro “circuito” se definen, en América Latina, no por el talento de los alumnos ni por la libre elección de los padres, sino por las condiciones de vida, por los recursos materiales de los que disponen las familias y por las muchas y eficaces formas de segregación reproducidas socialmente. Es decir, por la clase, por la condición sexual, étnica o racial. Así, mientras los pobres fueron excluidos del acceso a la escuela, su derecho a la educación pasó a ser negado por una barrera difícil de traspasar y heredada hace generaciones. Cuando lograron el acceso, fueron confinados a instituciones educativas iguales a ellos, pobres o muy pobres, mientras los más ricos mantenían sus privilegios, monopolizando ahora ya no el acceso a la escuela, sino a las buenas escuelas. La barrera de la exclusión se transfirió al interior de los mismos sistemas educativos, en el ámbito de una gran expansión cuantitativa y de una no menos intensa segmentación institucional.

 

La democratización que no fue

Como hemos visto, los niños latinoamericanos y caribeños “sobreviven” muchos años en el sistema escolar. Sin embargo, lo hacen en condiciones cualitativamente diversificadas. Poco podemos decir del tipo de educación que un niño recibe durante sus años de permanencia si no disponemos de datos sobre el color de su piel, sobre la posición de sus padres en el mercado de trabajo, sobre la ubicación de su escuela y sobre lo que él hace después del horario escolar. Cinco años en el sistema escolar pueden significar, para algunos pocos, el inicio de una promisoria carrera, que culminará en un curso de posgrado en una de las mejores universidades norteamericanas. Para muchos otros, esos cinco años pueden ser el inicio y el fin de una corta experiencia educativa marcada por el fracaso, por la repetición obligada y por la expulsión prematura.

En suma, la democratización de las oportunidades de acceso a la escuela no trajo aparejada, por lo menos hasta el momento, una democratización efectiva del derecho a la educación para todos los latinoamericanos y latinoamericanas. Una situación especialmente grave, si consideramos las ya mencionadas condiciones de injusticia social del continente, intensificada justamente en el período en que la escuela se ofrecía, por primera vez, como una oportunidad para los sectores más pobres de la población. Sociedades cada vez más injustas no pueden tener más que sistemas educativos también injustos y discriminatorios. Injusticia y democratización que nacen de un sistema fuertemente heterogéneo y desigual.

Aunque se suponga que esta segmentación institucional se traduce en la división escuela pública versus escuela privada, la misma se presenta de una forma mucho más compleja. La segmentación genera “circuitos” en los que se combinan y se yuxtaponen trayectorias y oportunidades específicas para los diferentes grupos sociales. Por lo tanto, no siempre es correcto afirmar, sin las debidas reservas, que en América Latina los ricos mandan a sus hijos a la escuela privada y los pobres, a la escuela pública. Aunque eso suceda, la segmentación del sistema escolar crea, no pocas veces, una oferta pública para la elite en países en los cuales también existe una oferta privada de bajísima calidad para los pobres. Los ricos aprovechan las buenas oportunidades que les ofrece el sistema público de enseñanza, las cuales, de manera general, les son negadas a los pobres. Del mismo modo, a los pobres solamente les resta la opción de una oferta privada también pobre y degradada, dirigida a ellos en función del casi permanente desprecio con el que los estados latinoamericanos trataban y tratan las demandas de los sectores con menos oportunidades y recursos económicos.

Actualmente, la escolarización alcanza a casi la totalidad de la población infantil en muchos países de América Latina. El problema es que las oportunidades educativas continúan siendo distribuidas de forma profundamente desigual, lo que cuestiona el propio sentido del derecho a la educación, al transformarlo en un bien de consumo accesible solamente en la proporción de la capacidad adquisitiva de los que aspiran a beneficiarse de él. Ricos cada vez más ricos y pobres cada vez más pobres, escenario de escuelas cada vez más ricas y escuelas cada vez más pobres. Fuera de ese contexto, poco se puede comprender del proceso de expansión de los sistemas escolares latinoamericanos durante la segunda mitad del siglo XX.

El problema de la calidad educativa

Existe cierto consenso en torno de la baja calidad de enseñanza que trajo aparejada la expansión de los sistemas escolares latinoamericanos. Son evidencia de ese deterioro los insuficientes niveles de aprendizaje de los estudiantes, la mala formación de los docentes, la precariedad de la infraestructura y la casi inexistente modernización tecnológica del sistema. Tales diagnósticos, sin embargo, tienden a no considerar un factor que, sumado a los anteriores, tuvo un papel fundamental en la definición del “problema” de la calidad educativa en los países de la región: las reformas de los sistemas escolares de las últimas décadas. En lugar de disminuir los efectos discriminatorios de una estructura institucional signada por la segmentación y por la desigualdad, las reformas más recientes reforzaron sus tendencias excluyentes. Desde los años 80, y especialmente a partir de la década de 1990, una buena parte de los países latinoamericanos y caribeños llevó a cabo reformas educativas, dirigidas por gobiernos neoliberales y conservadores que no hicieron otra cosa que profundizar la crisis de los sistemas, intensificar su segmentación y transferir a las personas la responsabilidad por el fracaso anunciado.

Esas reformas conspiraron, y aún conspiran, contra la posibilidad de crear condiciones efectivas de democratización del sistema escolar, fortaleciendo los efectos excluyentes (exógenos y endógenos) que marcaron el desarrollo de la educación latinoamericana durante las últimas décadas. De tal forma, aunque los sistemas educativos hayan atravesado una profunda transformación institucional, este cambio sólo ha cristalizado un patrón histórico de discriminación escolar que consolida la tendencia de que los pobres latinoamericanos tengan “derecho” a permanecer algunos años en el sistema educativo, a pesar de estar aún, como siempre lo estuvieron, excluidos del derecho a una educación de calidad que cuestione y enfrente el monopolio del conocimiento ejercido por una parte de las minorías que detentan el poder político y económico en nuestras sociedades.

Lejos de contribuir con la solución de los problemas heredados de las décadas anteriores –que tan consistentemente denunció el informe de la Unesco/CEPAL/PNUD a comienzos de los años 80–, las reformas escolares de los últimos años profundizaron la crisis educativa y transformaron la “calidad” del sistema en un atributo disponible solamente para los que tienen dinero con que pagarla. La educación latinoamericana es, de hecho, de baja calidad, aunque no lo sea a pesar de las reformas educativas de los años 90, sino a causa de ellas.

Las razones que explican por qué esto es así, tampoco son misteriosas.

Baja inversión educativa

En una combinación de factores destinados a consolidar su segmentación y diferenciación institucional, los sistemas educativos latinoamericanos ampliaron su cobertura en un contexto de reducción o de estancamiento de las inversiones gubernamentales. Más demanda de educación y menos recursos para financiar la oferta educativa han conformado, y aún conforman, la realidad de los sistemas escolares en buena parte de América Latina y el Caribe.

Durante los años 80, las restricciones presupuestarias fueron más notorias en los países que recuperaron la institucionalidad democrática, donde se fortalecía la promesa de escolaridad como oportunidad integradora. Dado que la educación era tan importante para el desarrollo, los países latinoamericanos no hicieron otra cosa que ampliar los años de escolaridad obligatoria. Esos gobiernos se comprometieron a cumplir las metas de la Conferencia Mundial de Educación para Todos (Jomtiem, 1990) y las reafirmadas en Dakar (2000), diez años después de “descubrir” que casi ninguno de los compromisos asumidos en Tailandia se había cumplido plenamente. Asimismo, ratificaron los objetivos del Programa Principal de Educación (PPE) de la Unesco. Suscribieron los más diversos convenios y compromisos de cooperación en las reuniones de las Américas y en las iberoamericanas. Y se vieron seducidos a aceptar que la educación fuera incluida como un bien comercializable en los acuerdos de la Organización Mundial del Comercio (OMC). Sin embargo, nada de ello los llevó a pensar que, si la educación era tan importante, debían invertir recursos significativos para garantizar su sustento.

En los primeros años del siglo XXI, pocos países de América Latina gastaban más de US$ 1.000 por alumno en educación primaria (por ejemplo, la Argentina, México, Costa Rica y Chile), mientras que otros (Paraguay, Perú, Bolivia, Guatemala, Nicaragua, El Salvador y Haití) gastaban menos de US$ 500. Los Estados Unidos gastaban, durante ese período, US$ 7.560 por alumno y los países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE, que reúne a las economías industrializadas), en promedio, US$ 4.850. En educación media, ningún país de la región gastaba más de US$ 2.000 dólares anuales por alumno y muchos de ellos, menos de quinientos. Los Estados Unidos gastaban US$ 8.359 y los países de la OCDE, en promedio, US$ 5.787.

Aunque tienda a disminuir, la distancia que separa la inversión en educación en América Latina y en los países más desarrollados continúa siendo elevada. Por otro lado, el aumento de la inversión educativa en la región no siempre ha redundado en beneficios para los más pobres y excluidos. De hecho, los más ricos parecen tener mayor capacidad de absorción y aprovechamiento de la inversión pública en educación. Al mismo tiempo, los altos niveles de corrupción e incompetencia administrativa provocan que muchos recursos públicos destinados a financiar la educación se pierdan o sean desperdiciados, con un alto costo para los más pobres, cuya capacidad para subsidiar la irresponsabilidad o la incompetencia oficial es mucho menor que la de los más ricos.

Aunque en los últimos años la inversión en educación en América Latina haya aumentado, es significativamente baja si se considera el desafío que enfrenta la región de reducir la desigualdad y la injusticia sociales. También es extraordinariamente baja si consideramos los altos niveles de corrupción, la falta de control y fiscalización pública sobre esas asignaciones, el clientelismo y el patrimonialismo oficial, la incompetencia de las burocracias ministeriales y los altísimos niveles de evasión fiscal existentes en la región, particularmente por parte de las grandes empresas y conglomerados empresariales.

Al mismo tiempo, el altísimo endeudamiento externo (gracias al cual los pagos de los intereses de las deudas consumen más de lo que los países gastan anualmente en sus sistemas educativos), asociado a políticas de ajuste fiscal cada vez más rigurosas, han comprometido seriamente las condiciones de financiación pública que permitan garantizar, al mismo tiempo, la expansión de la cobertura y la igualdad de las oportunidades.

Las reformas educativas implementadas durante las dos últimas décadas le han sido de utilidad a una política económica de efectos discriminatorios y excluyentes. En el mejor de los casos (por ejemplo, comparando a Chile con España), América Latina invierte en educación (en la enseñanza primaria y secundaria) menos de la mitad de lo que invierten los países más desarrollados del planeta. En el peor de los casos (por ejemplo, comparando a El Salvador con los Estados Unidos), América Latina invierte la treintava parte de lo que invierten en educación las naciones más poderosas del planeta.

Privatización

Las reformas neoliberales implementadas en las últimas décadas intensificaron la dinámica de privatización de la educación pública en la región. Buena parte de la responsabilidad por la inversión educativa fue transferida a las familias, generando un gran retroceso en el sistema. Como se hace evidente, los más pobres, obligados a financiar su propia educación (bien sea en forma directa o indirecta), vieron cómo sus oportunidades educativas se iban volviendo más precarias.

Durante los últimos años, las fronteras entre lo público y lo privado en el área educativa se hicieron más difusas a causa de la introducción de varios mecanismos: la puesta en marcha de financiamientos basados en “fondos”, cuyas metas nunca llegan a ser cumplidas (en una permanente violación de las leyes vigentes); la distribución de incentivos de productividad y desempeño a los establecimientos educativos (generadores de una intensa competencia interinstitucional que, perversamente, beneficia a las “mejores” escuelas y castiga a las “peores”); el subsidio a la demanda por medio de bonos educativos (pagados a las familias o, indirectamente, a las mismas escuelas); la subvención directa de instituciones privadas de enseñanza; la pretensión de instituir sistemas de remuneración docente basados en resultados, provenientes de cuestionables criterios de eficacia y productividad; la cobranza de tasas y matrículas a los “usuarios” del sistema (en la jerga de los organismos internacionales, los “clientes” de los servicios educativos); los acuerdos y las alianzas con el mundo empresarial, que aumentan de forma significativa la injerencia de las grandes empresas, no solamente en la producción del discurso educativo hegemónico, sino también en la gestión de los establecimientos escolares; la descentralización autoritaria (mediante la concentración del poder pedagógico en manos de las burocracias ministeriales y la transferencia a las escuelas de la responsabilidad por captar fondos en el mercado), etc.

En algunas naciones de América Latina y del Caribe, la propia noción de “gratuidad” de la educación pública, en todos los niveles, está seriamente amenazada. Países como Colombia, Granada, Haití, Jamaica, Nicaragua, Paraguay, Perú, Surinam y Trinidad y Tobago les cobran a las familias con hijos en las escuelas públicas impuestos y/o matrículas. En el caso de Colombia, la privatización de la educación pública básica motivó, en 2004, una contundente denuncia ante la ONU por parte de la relatora especial sobre el Derecho a la Educación, Katarina Tomasevski.

Los procesos de privatización siempre son procesos de transferencia del poder de la esfera pública hacia el mercado. Como consecuencia, en América Latina, la privatización de la educación se ha intensificado, no solamente por medio de la transferencia (del Estado hacia el mercado) de la responsabilidad de financiar la educación, sino también mediante un complejo proceso de transferencia del poder efectivo de control y coerción del sistema educativo hacia nuevas corporaciones empresariales o fundaciones privadas, creadas por las reformas del Estado. De hecho, los gobiernos latinoamericanos no sólo privatizan la educación al obligar a las familias a hacerse cargo de los costos de la escuela de sus hijos, sino que también lo hacen al transferir recursos públicos a entidades privadas, que pasan a ejercer un poder normativo y disciplinante muy poderoso en el interior del sistema.

Un ejemplo emblemático de esa tendencia es el surgimiento de sistemas nacionales de evaluación del rendimiento escolar (mediante pruebas unificadas que se le toma a la población estudiantil). Entre los años 80 y 90, buena parte de los países de
la región adoptó este tipo de estrategia de medición de la “calidad”. Los resultados de las pruebas son considerados indicadores infalibles del grado de productividad docente y de los saberes efectivamente adquiridos por los estudiantes. Los gobiernos han invertido grandes sumas de dinero público para la realización de esas pruebas y para la sistematización de sus resultados. Sin embargo, aun cuando el financiamiento de los sistemas de medición es responsabilidad de los Estados nacionales, su implementación y su control han sido transferidos a empresas y/o a fundaciones privadas, a través de licitaciones, no siempre transparentes. Dichas empresas y fundaciones no sólo lucran con ello, sino que también monopolizan el poder normativo y disciplinante sobre las pruebas. De esta manera, los procesos de privatización avanzan no solamente cuando los gobiernos gastan menos en educación, sino también cuando gastan más.

Así, a través de la privatización de la educación, el proceso de segmentación y diferenciación de las instituciones educativas experimentado en casi toda América Latina se está tornando más intenso y discriminatorio.

Precarización del trabajo docente

La expansión de los sistemas educativos durante la segunda mitad del siglo XX y, en particular, las reformas llevadas a cabo desde los años 80 tuvieron grandes consecuencias sobre el trabajo docente en América Latina y el Caribe. Por un lado, la disponibilidad de profesores y de cargos estables para el ejercicio de la docencia es limitada en un contexto de significativo aumento de la demanda por educación. También son limitadas las oportunidades de una formación superior de calidad para quienes aspiran a ejercer la profesión, dado que la oferta de capacitación docente en las universidades y centros privados es altamente dispersa y la oferta pública se privatiza en un amplio mercado de “perfeccionamiento” docente cada vez más imperfecto.

Con variaciones significativas de país a país, el número de alumnos por docente, en todos los niveles del sistema, es muy alto, superando, en casi todos los casos, a los países desarrollados. En la educación primaria, Chile, Colombia, Guatemala, Guyana, Haití, Jamaica, México, Nicaragua, Paraguay y Perú tienen más de 25 estudiantes por docente. El único país de la región cuya relación alumnos/docente es igual o inferior a la de las naciones más ricas del planeta es Cuba. En el otro extremo, en Nicaragua, el promedio es de 24,8 alumnos por docente en la educación preprimaria, de 35,2 en la enseñanza primaria y de 33,9 en el nivel secundario. En Guatemala son 27,7 alumnos por docente en el nivel superior.

En términos absolutos y relativos, las remuneraciones de los profesores son muy bajas en América Latina y el Caribe. En algunos países, durante los últimos años, los salarios reales de los profesionales de la educación sufrieron un gran deterioro. En los países de la OCDE, el salario anual inicial de los docentes regulares alcanza un promedio de US$ 20.530 en el nivel primario y US$ 23.201 en la enseñanza secundaria. Para los docentes con más de quince años de experiencia y nivel superior, los salarios llegan a US$ 35.737 y US$ 41.616, respectivamente.

La distancia de esos valores con relación a los que se pagan en los países latinoamericanos es, en algunos casos, abismal. En Chile, el promedio salarial de los profesores oscila entre US$ 12.711 por año (al comienzo de la carrera) y US$ 21.237 (al final de la carrera). En el nivel medio, entre US$ 12.711 (al comienzo de la carrera) y US$ 22.209 (al final de la carrera). En la Argentina, el promedio salarial en el nivel primario oscila entre US$ 6.759 anuales y US$ 11.206 (al comienzo y al final de la carrera, respectivamente); en el nivel secundario, entre US$ 10.837 y US$ 19.147. En Brasil, entre US$ 4.732 y US$ 15.522 en la enseñanza primaria (comienzo y fin de la carrera); US$ 8.148 y US$ 14.530 en el ciclo secundario (inicio y fin de la carrera). En Uruguay, en la enseñanza primaria el promedio oscila entre US$ 6.225 anuales y US$ 13.340 (inicio y fin de la carrera) y entre US$ 6.847 anuales y US$ 14.672 en el nivel secundario (inicio y fin de la carrera).

La inestabilidad económica, asociada a la baja inversión estatal en educación, ha sometido a los docentes a la más absoluta precariedad de trabajo. En muchos países de la región, los maestros de la educación primaria viven por debajo de la línea de pobreza. Son pobres que deben educar a otros pobres en un marco de empobrecimiento progresivo de las condiciones de enseñanza. De esta manera, la precariedad salarial está asociada a la progresiva precariedad de las condiciones de trabajo pedagógico en las escuelas. La baja inversión en educación origina pésimas condiciones de infraestructura escolar, falta de material didáctico apropiado, ausencia de bibliotecas y aulas superpobladas.

Los gobiernos neoliberales intentaron atenuar esta situación mediante programas de modernización periférica que hicieron de la llamada “transformación educativa” una verdadera caricatura de lo que debería ser una política pública democrática: compra de algunas pocas computadoras, instalación de antenas parabólicas y aparatos de video, de fax y de cañones de proyección en escuelas con goteras permanentes, sin saneamiento básico, con un único baño para niños y niñas, muchas veces sin tizas e incluso sin energía eléctrica. Las condiciones de trabajo en las escuelas rurales son también altamente precarias.

El crecimiento demográfico, asociado a una gran concentración de la demanda escolar en los centros urbanos, si bien ha facilitado la expansión de las redes, lo hizo de manera caótica y desordenada. Los sistemas educativos crecieron, de hecho, como lo hicieron las grandes ciudades de la región, sin la menor planificación y en una situación de verdadero caos para quienes están en peores condiciones para asegurarse, por sí mismos, la calidad de vida. La falta de docentes y la inclusión en el sistema de profesores y profesoras sin respetar las normas jurídicas vigentes (concursos), los estatutos del magisterio y los más básicos principios del derecho laboral democrático fueron y son algunas de las características más ilustrativas de la expansión educativa urbana desde los años 70. No todos los profesionales de la educación reciben las remuneraciones establecidas por las normas que regulan la carrera docente. Muchos son contratados por períodos cortos (no mayores de diez meses), no pueden tener acceso a las pocas oportunidades de formación pública y ven deteriorarse sus condiciones de vida como sus alumnos ven deteriorarse las suyas propias.

Finalmente, tal como lo demuestran numerosos estudios, el ejercicio de la docencia se ha transformado, en muchos países de la región, en una actividad profundamente insalubre. Las enfermedades profesionales del trabajo se multiplicaron, volviendo aún más precaria la educación de los más pobres, en un círculo vicioso en el cual la docencia se les presenta a los jóvenes pobres como una oportunidad de trabajo relativamente estable, en un mercado de trabajo cada vez más precarizado.

El cuadro se torna más dramático cuando observamos la ofensiva ideológica conservadora contra los docentes, presente en los últimos años. A ellos se los hace responsables de la profunda crisis que enfrentan los sistemas escolares y se les atribuye la culpa por las pésimas condiciones de aprendizaje de los alumnos y alumnas, por las altas tasas de repetición, por las escasas oportunidades de inserción en el trabajo y por la falta de participación ciudadana en las cuestiones más relevantes que deben enfrentar nuestras sociedades.

Dos casos emblemáticos

Algunos pocos kilómetros separan a Cuba de Haití. En la década del 50, los dos países tenían altísimos índices de exclusión y de segregación educativa. A mediados de los años 70, en el marco de los profundos cambios políticos promovidos por su proceso revolucionario, Cuba estaba cerca de superar el promedio latinoamericano de oportunidades de acceso y permanencia en el sistema escolar. Por su parte, en Haití solamente el 25% de la población infantil estaba matriculada en la escuela. En el año 2000, Cuba tenía una tasa de escolarización del 97% en la educación preescolar. Haití no disponía de datos al respecto. En la actualidad, la totalidad de los niños y niñas cubanos asiste a la escuela primaria. En Haití, el 79%. En Cuba, el 82% de los jóvenes está matriculado en instituciones de nivel secundario. En Haití, el 20%.

No hay datos sobre la tasa de escolarización en la enseñanza superior haitiana. El sistema universitario cubano es uno de los más democráticos del mundo en lo que se refiere a sus oportunidades de acceso, permanencia y gratuidad. Haití tiene una tasa de analfabetismo, entre la población mayor de 15 años, del 53,2%. En Cuba el 99,8% de la población está alfabetizado. Haití tiene 31 alumnos por docente en la enseñanza primaria y Cuba, 11. En Cuba, la esperanza de vida en el sistema educativo (para quienes tienen acceso a la educación primaria y secundaria) es de casi 13 años. En Haití, la escolaridad obligatoria es la más baja de América Latina y del Caribe (6 años) y pocos llegan a completar ese corto período. Una relación similar a la de la esperanza de vida entre haitianos y cubanos. Los hombres haitianos viven, en promedio, 47 años; las mujeres, 51. Los hombres cubanos, 74 años; las mujeres, 78.

Cuba suele no ser autorizada a participar de las pruebas de medición internacionales sobre la calidad de los sistemas escolares. Sin embargo, cuando lo ha hecho, como en el caso de las evaluaciones realizadas por el Laboratorio Latinoamericano de Evaluación de la Calidad de la Educación de la Unesco, sus resultados han sido semejantes o superiores a los obtenidos por las naciones más desarrolladas del planeta y se distancian mucho del promedio obtenido por los otros países de la región. No hay datos sobre la calidad de aprendizaje de los niños de Haití. Se estima que no es superior a la de los brasileños, chilenos, colombianos, mexicanos, peruanos y uruguayos, cuyos países obtuvieron los últimos lugares en las pruebas internacionales de medición de la calidad aplicadas en años recientes (como, por ejemplo, las pruebas TIMSS, realizadas por la Asociación Internacional para la Evaluación del Rendimiento de los Alumnos, consorcio internacional con sede en Holanda, y por el Programa Internacional de Evaluación de Estudiantes de la OCDE).

En 2005 la Escuela Latinoamericana de Medicina (ELAM) de La Habana entregó sus diplomas a la primera generación de médicos y médicas: 1.610 jóvenes, de 28 naciones, concluyeron su formación superior en un país condenado injustamente a un bloqueo imperial que ahoga sus oportunidades de crecimiento y desarrollo económico. Estudiaron de forma totalmente gratuita, durante seis años, incluso con residencia médica en regiones pobres de sus países de origen. Los nuevos profesionales, con una edad promedio de 26 años, nacieron en el seno de familias pobres, como la gran mayoría de los latinoamericanos.

Setenta por ciento de los jóvenes graduados en la ELAM provienen de hogares ubicados debajo de la línea de pobreza; 46% son mujeres; muchos de ellos son hijos o nietos de desaparecidos políticos de países como Chile, la Argentina y Uruguay. Muchos otros nacieron en el seno de familias campesinas y participan activamente de organizaciones populares, como del Movimiento de los Trabajadores Rurales Sin Tierra (MST) de Brasil. Otros nacieron y vivieron en comunidades indígenas. Actualmente, más de 12.000 alumnos y alumnas asisten a los cursos de la institución, entre los cuales 5.500 provienen de América del Sur, 3.244 de América Central, 1.039 del Caribe, 489 de México y de los Estados Unidos, 42 de África y de Oriente Medio, 61 de países asiáticos, 2 de países europeos y 64 son provenientes de los pueblos originarios de toda América Latina.

Mientras tanto, Haití recibía un nuevo refuerzo militar de algunas naciones latinoamericanas, lideradas por Brasil y monitoreadas por los Estados Unidos. El objetivo: tratar de restablecer la paz, contener la ola de violencia producida por la extrema miseria y por la permanente inestabilidad política vivida, en un país donde el 1% de la población controla la mitad de la riqueza. Cuba exporta médicos y médicas a los países más injustos de la región. Los países más ricos e injustos de la región exportan militares a Haití.

Pocos kilómetros del mar Caribe separan a Cuba de Haití. En sus sistemas educativos se refleja el futuro de América Latina.

 

¿Hacia dónde va la educación latinoamericana? 

Hoy, como en el pasado, grandes desafíos se abren para la educación latinoamericana. Sin ánimo de resumirlos todos, algunas directrices parecen ser necesarias para un futuro próximo.

Derecho radical a la educación

Es preciso fortalecer una concepción democrática y radical del derecho a la educación. Para que ese derecho pueda ser conquistado, es necesario que exista una escuela pública abierta, democrática, gratuita y laica. Pero con ello no alcanza. La educación es un bien de fundamental importancia para promover la igualdad social, ampliar las oportunidades de acceso al mercado de trabajo e, incluso, en determinadas condiciones, para producir bienestar económico. No obstante, en una sociedad democrática, la educación debe ser mucho más que eso. Es una herramienta para potenciar la lucha contra el monopolio del poder, contra las arbitrariedades, el autoritarismo, la discriminación y la segregación. Un instrumento político fundamental para la transformación de las estructuras de discriminación que se producen y reproducen históricamente. Estructuras que se sostienen en la apropiación monopolista del saber socialmente producido.

La educación es un derecho humano y social, que no puede hallarse sometido a la lógica de la mercantilización y de la privatización, pues es de la socialización de los saberes y de la ruptura democrática del monopolio del conocimiento que depende la posibilidad de construcción de una sociedad justa e igualitaria. Sólo será posible afirmar que hay derecho a la educación cuando todos y todas, sin distinción de clase, género, raza, origen étnico, lengua materna, condiciones físicas u orientación sexual, puedan vivir en una colectividad en la que el conocimiento sea un bien común. Es por eso que no existe derecho a la educación cuando la “calidad” de la escuela es un atributo disponible solamente para los que tienen dinero para pagar por él. Calidad para pocos no es calidad, es privilegio. Y el privilegio es diametralmente opuesto a los principios que fundamentan una sociedad democrática. Fortalecer, defender y transformar la escuela pública es un desafío central para que, en América Latina y el Caribe, la educación sea un derecho de todos y todas.

Expansión de la educación pública

La democratización del acceso a la escuela no siempre estuvo acompañada de una democratización efectiva del derecho a la educación para los más pobres. Actualmente, hay más niños y niñas en el sistema escolar, pero también hay más niños y niñas excluidos de la sociedad. La expansión de la escuela no fue producto de ningún acto de generosidad de las elites o de las oligarquías nacionales. Fue, más bien, el resultado de las luchas populares llevadas a cabo por los movimientos sociales, las organizaciones sindicales y los partidos democráticos. Fortalecer esas luchas y esas demandas es un imperativo político, ya que de ellas depende que, en América Latina, el acceso a las instituciones escolares y el derecho a la educación no estén diametralmente disociados, como lo están en la actualidad para la gran mayoría.

Reformas democráticas

Es necesario promover reformas democráticas que pongan un fin a la herencia de injusticia y desigualdad de sistemas educativos segmentados y diferenciados. Aun no siendo la condición para una reforma social democrática, es imprescindible cambiar el rumbo asumido por las reformas educativas conservadoras, elitistas y, más recientemente, neoliberales, implementadas en casi todos los países de la región. Una reforma efectiva de los sistemas escolares debe eliminar su segmentación, sin con ello homogeneizar o pasteurizar las instituciones, desconociendo las especificidades locales y la rica diversidad cultural de la región. La unidad del sistema educativo debe basarse en el acceso igualitario al derecho a la educación, terminando con las formas de segregación que condenan a los pobres a una educación pobre y reproducen el privilegio de los ricos a una educación rica.

Calidad con igualdad

Las experiencias locales y nacionales que conjuguen calidad con igualdad deben ser fortalecidas. Durante los últimos años, a pesar de los gobiernos neoliberales, América Latina y el Caribe fueron escenario de experiencias políticas que comprueban que la construcción de una alternativa democrática para los sistemas educativos es posible. Brasil, en particular, ha sido un espacio propicio para la proliferación de experiencias democráticas de gestión local de la educación, como, entre otras, la de la Escuela Ciudadana de Porto Alegre, la de la Escuela Plural de Belo Horizonte, la gestión de Paulo Freire al mando de la Secretaría Municipal de Educación de São Paulo, revitalizada, años más tarde, durante la gestión de Marta Suplicy (2001-2004). Propuestas educativas innovadoras también son o fueron llevadas a la práctica en otros países, como en la ciudad de Buenos Aires y, recientemente, en los ministerios de Educación de la Argentina y de Uruguay; en ciudades colombianas como Bogotá y Medellín, durante los gobiernos progresistas y de centroizquierda; en la ciudad de México, etc. Por su parte, Venezuela ha llevado a cabo, en medio de su revolución bolivariana, un variado conjunto de programas y misiones que han permitido revertir la herencia de discriminación y exclusión educativas que marcó el desarrollo del país durante la segunda mitad del siglo XX.

Son extraordinariamente ricas las experiencias de educación popular ejecutadas por movimientos y organizaciones sociales, que presionan a los gobiernos para que adopten acciones democratizantes que no serían tomadas si no existieran la lucha y el compromiso de dichos actores. Se destacan aquí las muchas acciones educativas llevadas a cabo por el MST en Brasil, así como la de numerosos movimientos indígenas, organizaciones barriales, de padres y madres, entidades sindicales (principalmente de docentes), de trabajadores desempleados y de piqueteros. Esas reformas y acciones, aun con sus límites, ayudan a pensar nuevas formas de gestión pública de la educación, en un escenario posliberal y democrático.

Estrategias afirmativas

Es preciso combinar el fortalecimiento de la escuela pública universal con la adopción de acciones afirmativas para beneficiar a los grupos más excluidos y discriminados. El derecho a la educación depende, en parte, del fortalecimiento de la escuela pública. Dadas las condiciones actuales de exclusión y segregación sufridas por algunos grupos, es imprescindible la multiplicación de políticas destinadas a compensar y revertir las dinámicas de exclusión que ellos sufren, antes y después de ingresar en el sistema escolar. Es el caso de las comunidades indígenas y, en países como Brasil, Colombia, Ecuador y Perú, de la población negra. Aunque insuficientes, esas acciones afirmativas son fundamentales para garantizar condiciones básicas de acceso y de permanencia en el sistema.

Internacionalización democrática

Los gobiernos neoliberales promovieron cierta internacionalización de la política educativa, obviamente con el fin de reforzar el carácter desigual y excluyente de los sistemas escolares nacionales. Ellos lo hacen mediante la asociación de sus acciones y programas educativos, que, sin diferencias sustanciales, son apoyados, cuando no promovidos, por el Banco Mundial y por el Banco Interamericano de Desarrollo. La alianza entre las administraciones neoliberales y los organismos financieros internacionales han permitido, incluso, borrar ciertas especificidades nacionales que, en el pasado, marcaron el desarrollo educativo de los países de la región.

La lucha contra la globalización excluyente es también un imperativo político de las fuerzas democráticas. Para hacerlo, es necesario fortalecer otras formas de internacionalización, democráticas y solidarias, que permitan construir el sueño de una América Latina unida contra toda explotación y exclusión. El Foro Mundial de Educación es una de las expresiones más ricas de la enorme potencialidad que hoy tienen, y tendrán en el futuro, las estrategias de lucha global por la emancipación, la justicia y la igualdad.

Cuadros Estadísticos

Tasa líquida de matrícula en la Enseñanza Primaria en América Latina y el Caribe (2001-2002)

Fuente: Elaborada por el autor sobre la base de datos del Compêndio Mundial da Educação (2004), Instituto de Estadística de la Unesco. Los países cuyos datos no están disponibles fueron excluidos.

Tasa líquida de matrícula en la Enseñanza Secundaria en América Latina y el Caribe (2001-2002)

Fuente: Elaborada por el autor sobre la base de datos del Compêndio Mundial da Educação (2004), Instituto de Estadística de la Unesco. Los países cuyos datos no están disponibles fueron excluidos.

Tasa de analfabetismo en América Latina y el Caribe

Fuente: Instituto de Estadística de la Unesco.

Relación alumno/profesor en el sistema escolar de América Latina y el Caribe

Relación alumno/profesor en otros países

Fuente: Instituto de Estadística de la Unesco.

Años promedios de escolaridad de la población hasta 25 años (por decil de ingreso*)

Fonte: Quedándonos atrás. Un informe sobre el progreso educativo en América Latina. Informe de la Comisión Internacional sobre Educación, Equidad y Competitividad Económica en América Latina y el Caribe. Santiago de Chile: Preal, 2001.  Fuente: Quedándonos atrás. Un informe sobre el progreso educativo en América Latina. Informe de la Comisión Internacional sobre Educación, Equidad y Competitividad Económica en América Latina y el Caribe, Santiago de Chile, Preal, 2001.
* Siendo 1.º el menor nivel de ingreso y 10.º el mayor.

Bibliografía

• FELFEBER, M.; F. SAFORCADA. La educación en las Cumbres de las Américas. Un análisis crítico de las políticas educativas de la última década. Buenos Aires: Laboratorio de Políticas Públicas, Miño y Dávila, 2005.
• PANORAMA EDUCATIVO DE LAS AMÉRICAS. Proyecto Regional de Indicadores Educativos, Cumbre de las Américas. Santiago de Chile: Unesco/Orealc, 2002.
• QUEDÁNDONOS ATRÁS. Un informe sobre el progreso educativo en América Latina. Informe de la Comisión Internacional sobre Educación, Equidad y Competitividad Económica en América Latina y el Caribe. Santiago de Chile: Preal, 2001.
• RAMA, G.; NASSIF, R.; TEDESCO, J. C. El sistema educativo en América Latina. Buenos Aires: Kapeluz/Unesco/CEPAL/PNUD, 1984.
• SITUACIÓN EDUCATIVA 1980-2000 DE AMÉRICA LATINAY DEL CARIBE. Proyecto Principal de Educación. Santiago de Chile: Unescop/Orealc, 2001.

Tasa líquida de matrícula en laEnseñanza Secundaria en AméricaLatina y el Caribe (2001-2002).

Conteúdo atualizado em 06/07/2017 14:22